从GST到养老税：财政压力压顶，新西兰税制或迎来爆炸式革命
后花园10月13日报道
新西兰的税收政策来到了十字路口。随着生活成本上涨、人口老龄化加剧，政府财政面临长远压力，在税制上展开了激烈讨论。
OECD 近日发布了《2025年税收政策改革报告》，提供了各国税制改革的对比性信息，并总结最新的税收改革趋势。
GST的国际对比：15%统一税率是否需要改变？
新西兰现行GST税率为15%，且对几乎所有商品和服务一视同仁，不分高低税率。相比之下，大多数国家的消费税（VAT/GST）体系复杂得多：标准税率因国而异，并常配有多档优惠税率或免税项目。在OECD国家中，标准VAT税率从5%一路高攀至27%不等。超过三分之二的成员国标准税率在20%以上，10个国家达23%或更高。以欧盟为例，各国须维持至少15%的标准VAT税率，实际平均值约21.8%，远高于新西兰当前水平。
但同时，欧洲广泛存在低税率乃至零税率：例如爱尔兰标准税率高达，却对部分生活必需品实施了零税率，并在疫情期间一度暂时下调标准税率至21%；又如卢森堡常年保持欧盟最低的17%标准VAT，政府甚至在2023年临时将其降至16%以减轻物价压力。这种“高税率+多档优惠”的模式，与新西兰“中等税率+无差别征收”形成了鲜明对照。
统一的GST税制使新西兰在国际上颇具特色。
一方面，15%的税率在OECD属偏低行列。据新西兰税务局数据，新西兰GST名义税率排名第六低。但另一方面，得益于税基极为宽广，新西兰每年从GST获取的收入相当于GDP的10%，占比竟为OECD之冠。简言之，新西兰以较低税率实现了高收入，其秘诀正在于没有常见的减免优惠，几乎所有消费都纳入征税范围。
然而，统一征收也带来了对低收入群体的压力。消费税具有逆进性，收入越低的人群，其收入中用于消费（从而缴GST）的比例往往越高。在欧洲，各国倾向于通过对食品等必需品设低税率或免税来减轻穷人的负担。例如英国对基本食品零税率，爱尔兰也对儿童服装等必需品免征VAT。这些措施初衷在于提高税制公平，但副作用是高收入人群同样享受了减税，政策效率受到质疑。近年来，加拿大、新加坡、泰国等国探索另一种思路：保持消费税基广泛和税率统一不变，转而通过转移支付向低收入家庭提供GST补贴或抵退税。研究表明，这种“先征后返”的做法比起全面降税更有针对性，能用较小财政代价实现对弱势群体的精准补贴。新西兰历届政府也深知GST调控的利弊权衡。2009年税务工作组曾测算，若将食品排除出GST征税范围，低收入家庭税负占比仅有轻微下降，却会导致政府收入大幅减少。因此官方一直坚持通过社会福利和税收抵免（如Working for Families计划）来补贴困难家庭，而非在GST上大做文章。
不过，近期的民生压力还是动摇了这一共识。2023年大选前夕，时任执政党罕见地提议对新鲜蔬果豁免GST，以缓解食品通胀对家庭餐桌的冲击。这一破例之举引发巨大争议：支持者认为减税能立竿见影降低食品价格，反对者则担心此举开了复杂多税率的口子，违背新西兰GST简洁高效的成功经验。尽管最后选举结果令该提案搁浅，但围绕是否调整15%的统一GST税率的讨论已被重新点燃。有人主张提高GST以增加财政收入，并配套补贴弱势群体；也有人建议降低GST或对必需品减税，直接减轻大众生活成本。
新西兰究竟应坚持“一刀切”的GST，还是学习他国做法进行微调？这是对税收政策理念的一次考验。
资本利得税之争：从澳大利亚经验看新西兰税基漏洞
在个人所得税和GST之外，资本利得税（CGT）是许多国家税制的第三支柱。然而新西兰迄今没有全面开征资本利得税，在发达国家中属少见。相比之下，澳大利亚、英国、加拿大等大多数OECD国家早在上世纪后期就引入了CGT，用于对股票、房地产等资产出售获利征税。
以毗邻的澳大利亚为例：该国于1985年开始对资本利得征税，并将出售资产获得的净收益计入当年应税收入。为鼓励长期投资，澳洲规定资产持有一年以上再出售，可减按50%计入应税额（养老金基金则为三分之一）。同时，居民自用住宅出售收益完全免税，老年人退休变现小型生意也有部分豁免或延迟纳税的优惠。总体而言，澳大利亚的CGT体系既确保了投资获利须纳入正常税网，又尽量避开了普通民众最关切的自住房问题。
类似的原则在许多国家通行，征税范围主要针对投资性资产增值，普遍排除自用住宅。这也是新西兰公众对于任何CGT方案的基本要求。多份民意调查和政策咨询显示，“家庭自住房不应征资本利得税”几乎是社会各界的共识。即便在2019年政府税务工作组提出的CGT方案中，最终版本也明确将自住房永免于税，以提高改革接受度。然而，哪怕这样谨慎的设计，彼时仍遭遇了强烈的政治阻力：时任总理直接宣布不会对家庭住宅征收资本利得税或其他类似税负，致使CGT改革胎死腹中。
国际组织也频频对新西兰的这一短板提出批评和建议。国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）多次建议新西兰增设资本利得税或其他形式的财富税，以扩大税基、提高税负公平。支持者认为，引入CGT有助于纠正税制纵容资本投机的偏向，增加政府收入来源，同时缓解贫富差距。
他们也常举澳大利亚为例：澳洲征税多年，股市房市并未崩溃，反而每年为财政贡献不少收入，而且由于自住房等民生资产豁免，居民生活并未受到不合理影响。
OECD报告指出，如果资本利得税如反对者所说那样，对经济造成严重危害，那么新西兰的生产率与财富水平理应高于澳大利亚，但事实恰恰相反。这并不意味着引入资本利得税会立刻提高生产率，但有助于更有效配置资本。
事实上，新西兰生产率落后，说明反对者所称“资本利得税损害效率”的论点并不成立。
目前来看，资本利得税在新西兰依然是一个高度政治化的议题。任何推动都绕不开“排除自住房”这一红线。
个人所得税与隐形税负
尽管近年未见大张旗鼓的加税举措，不少工薪阶层却感觉日子越发紧巴，税后收入增长赶不上开销。这其中一个隐秘推手，就是通货膨胀下的个人所得税“级距爬升”（Bracket Creep）。所谓级距爬升，指在税率级距多年不变的情况下，工资因通胀上升将纳税人“推”进更高档的税率级距，导致缴税增加，即使其实际购买力并未提高。
过去十余年，新西兰个人所得税的各档税率门槛几乎未作调整。在此期间累计超过20%的通胀率，意味着许多原本处于较低税档的中等收入者，如今部分收入需按更高税率缴税。举个例子，某人在2010年收入5万纽币只需按17.5%和30%两档缴税，而到了2023年工资涨到6万（大致追上通胀），其中超出5.35万纽币的部分就要按33%征税了。事实上，他们实际购买力没有增强，却平白无故多交了税，这相当于变相的加税。这种隐性的税负加重不易被察觉，却悄悄削减了工薪层可支配收入，被经济评论者形象地称为“通胀税”。
面对这种情况，新西兰政府终于采取了措施。自2024年7月起，个人所得税的分档门槛略作上调：例如最低10.5%税率档范围从年收入14,000纽币扩至15,600纽币，17.5%档上限由48,000升至53,500纽币，30%档也延展到78,100纽币。这意味着中等收入者将有一部分收入回到较低税率档计税，每年可省下几百纽币税款。虽然调整幅度不大，但总算在一定程度上纠正了多年来物价上涨对税负的不公影响。不过，通胀若持续而门槛不定期调整，级距爬升的问题还会卷土重来。因此，有专家呼吁建立税级随通胀自动调整机制，避免政府坐享通胀带来的“偷涨”收入，让纳税人承担隐性损失。
除了所得税级距，新西兰工薪族还面临另一项“看不见的加税”：社保类扣款的上涨。新西兰没有专门的社会保险税，大部分福利由一般税收负担。然而，有一项强制征收与社会保障相关：ACC意外伤害保险征费。ACC由政府运营，覆盖全国居民的伤害事故赔偿，其经费主要来自对雇主、工资收入者和机动车辆的征费。近年ACC基金支出增加，征费标准也顺势调高。2024年起，在职人员的ACC征费率从工资的1.60%提高到1.67%。别小看这0.07个百分点，对年薪5万的人来说，每年就要多交约35纽币给ACC，相当于每月少拿近3纽币。这笔钱或许不大，但和不断上涨的生活成本叠加，难免让人有“钱又变少了”的无力感。企业雇主们也需缴纳ACC工作征费，其费率和车辆注册年费均在上调。可以说，ACC征费增长实际上是另一种形式的加税，只不过打着社保的旗号，公众往往不太留意。
不过，反观其他国家，新西兰的工资性税费负担算是较轻的。许多国家除个税外，还征收高额的社会保险税，由雇主和雇员各承担一部分，用于养老金、医疗等专项基金。例如新加坡的中央公积金（CPF）制度要求雇主和雇员合计缴存工资的37%进入个人公积金账户，其中雇员自缴20%，雇主额外代缴17%。这笔强制储蓄虽不算严格意义上的“税”，却直接减少了员工到手工资，用于其退休养老和看病买房之需。再看欧美许多国家，社保税更是隐形“重税”：如法国、德国的雇主加雇员社保缴费率合计接近工资的30%-40%，美国也要15%左右（由企业和个人分担）。相比之下，新西兰除了ACC，没有养老保险税，也无强制退休储蓄提拨。政府养老金（New Zealand Superannuation）全由一般税收支付，每个纳税人实际上都在为长辈的退休金和全民医保出力。可以说，新西兰选择了“低专门税，高通用税”的社保筹资模式：不额外加扣劳工的社保税，而通过所得税和GST来涵盖社保支出。这种模式减轻了年青劳动者当下的负担，但随着老龄人口增加，未来能否持续是一大疑问。
银发浪潮下的税收抉择
展望未来，新西兰税收政策最大挑战莫过于人口老龄化。随着婴儿潮一代逐步退休，领取政府养老金的人数将大幅增加，医疗保健支出亦水涨船高。这对税收体系提出了持续供血的考验：年轻劳动力相对减少，纳税人基数缩水；而年长人口增加，财政支出飙升。如何在不压垮年轻人的情况下为养老医疗筹措资金，是所有发达国家共同面对的难题。
日本的经验常被提及。作为全球老龄化程度最高的国家，日本65岁以上人口占比已逾29%，高龄少子现象十分严峻。为了维系庞大的养老金和护理支出，日本政府在过去十年做出了几个艰难决定，其中最引人关注的就是提高消费税。日本自1989年才引入全国消费税，初始税率仅3%。此后逐步上调：2014年从5%增至8%，2019年进一步提至10%。这相当于短短几年内将消费税税率翻倍，为日本每年新增约占GDP1.7%的财政收入。这些增收款项很大一部分被指定用于养老金和长期护理等社保用途，可谓直接对症下药。实践证明，提高消费税虽然一度在2019年前后对日本经济产生一些抑制消费的负面影响，但从财政可持续角度看却是及时雨。
这一思路实际上与许多欧洲国家如出一辙：面对人口老化和福利刚性支出攀升，提高增值税是各国筹措收入的普遍选择。因为相较于劳动所得税，消费税有更广泛稳健的税基：老年人即便退休没有工资收入，仍会用过去积蓄消费，从而继续贡献消费税。这一点尤为关键：当劳动人口比例下降、工资税和社保缴费难以大幅提高时，提高消费税能确保全年龄段的人群都为财政出力。
除了消费税，日本还在社保体系内部进行了调整，例如逐步提高企业和个人的养老金缴费比例（2004年至2017年将雇员养老金缴费率从13.9%涨到18.3%）；延后法定退休年龄以增加缴费年限、减少领取年限；引入针对护理保险的专项征费等等。这些措施效果如何见仁见智，但方向是一致的：应对老龄化，要么削减福利、要么增加收入，或者两者兼施。
在欧洲，多国采取了延迟退休的政策，如德国、荷兰将养老金年龄逐步提高到67岁；法国今年也克服巨大阻力把退休年龄从62调至64岁，以减轻养老金赤字。
对于新西兰来说，眼前的老龄化程度虽不及日本、欧洲那般严峻，但趋势十分明确。目前新西兰每4个劳动年龄人口供养1位65岁以上老人；预计到2050年，这个比例可能降至约2:1。当前政府养老金开支约占GDP的5%，伴随退休人数攀升，几十年后这一比例可能逼近8-10%。公共医疗开支同理，将因为老年医疗服务需求扩大而上涨。OECD警示，新西兰未来将面临人口老化带来的长期财政压力，需要及早规划筹措更高的收入。如果不进行税制改革，单靠目前的税基，很可能无法满足未来养老医疗的资金需求。
那么，新西兰有何应对选项？参考别国经验，不外乎开源和节流两路。节流方面，调整福利是政治“烫手山芋”，例如提高领取养老金的年龄（新西兰目前为65岁，多年来各党对是否提高至67争论不断），或修改养老金计算方式等，都涉及代际公平和选票利益，推进缓慢。相形之下，开源也许更为现实直观。增税虽不讨喜，但老龄化的大背景让公众对某些税收上涨可能更能理解接受，前提是收入明确用于养老医疗。
提高消费税是选项之一，毕竟新西兰GST在国际上不算高，若将来不得已提升1-2个百分点，并辅以对低收入者的补贴，或可换取大量财政资金度过难关。而且，如前所述，消费税能覆盖整个消费面，确保退休人士也为自身的公共服务买单。不过，提高GST也会影响整体物价水平，必须慎重权衡低收入群体和经济增长的承受力。征收新的社保税也是可能路径，例如为长期护理或医疗设立专项薪资税，由雇主和雇员各承担一部分，和ACC类似。这在国外很常见，但对习惯了“社保免费午餐”的新西兰人而言，接受起来需要时间。
最后，新西兰还可以发挥自身优势：适度引入移民以充实劳动力、扩大税基，这是缓解老龄化冲击的重要手段。更多的年轻移民意味着更多纳税人和社保贡献者，减轻本地年轻人的负担。
无论如何，公共讨论的充分与理性至关重要。新西兰民众近年来对税收话题表现出前所未有的关心与参与度。税收取之于民、用之于民，其设计理应反映全民的价值共识和长远利益。