20年来最大建筑法改革！纳税人不再当“接盘侠”，但房主可能赔惨

后花园9月23日报道

新西兰政府近期宣布，将对《建筑法》进行20年来最大规模的改革，核心是废除现行“连带责任”（joint and several liability）制度，改为“比例责任”（proportionate liability）模式。建筑与施工部长 Chris Penk 指出，现行建筑许可制度过于迟缓，地方议会在审批建筑许可和验收时因担心将来承担全部缺陷赔偿而态度谨慎，从而拖慢了流程。

20年来最大建筑法改革

他形容地方议会“如今对签发建筑许可非常犹豫，因为一旦出现任何缺陷，他们可能要承担全部责任，由纳税人买单”。这种对风险的畏惧导致建筑商和业主面临恼人的延误和额外成本。为此，政府计划通过修订《建筑法》，于2026年初将法案提交国会审议，正式将责任分配模式转向比例责任，让各参与方各负其责。同时，改革方案还包括允许全国67个地方议会的建筑许可部门（BCA）自愿合并，统一标准、共享资源，以消除地区差异对审批的影响。

连带责任 vs 比例责任：有何不同？

连带责任制是指当建筑项目出现质量缺陷或安全问题时，业主可以向任何一个被认为负有责任的参与方索取全部赔偿款，而不论该方在缺陷中所占过错比例。在这种制度下，由于地方议会财力最为雄厚且无法解散“逃债”，实际中议会往往沦为最后的兜底者，即便缺陷主要是开发商或建筑商造成的，若这些企业倒闭或无力赔付，受害业主也可以要求地方议会承担全部修复费用。

比例责任制则相反，每个责任主体仅对自身过错的那一部分损失负责。

例如，如果一栋楼出现严重漏水，法院认定设计师、建筑商和地方议会各承担一定比例的责任（比如各50%），那么在比例责任下，每一方只需赔付相应比例的修缮费用；倘若其中某方（如建筑商）破产无力赔偿，其应承担的那部分损失并不会自动转嫁给其他有偿付能力的方，而是可能由业主自己承担。相比之下，在连带责任制下，业主本可向议会索要100%赔偿，即使建筑商倒闭也无需自掏腰包。

由此可见，两种责任分配模式最大的区别在于：是否存在“兜底”的赔付方以及由谁来承担无力赔付的风险。

改革动因：高成本与低效率倒逼

改变新西兰推行这一改革，有着深刻的现实考虑。

首先，新西兰的建筑成本长期居高不下。政府的分析显示，新西兰建造一栋独立住宅的平均成本竟比澳大利亚高出约50%。而且仅从2019年到2023年，新西兰的建筑成本就上涨了41.3%。如此悬殊的差距被认为“不正常且不可持续”。造成成本畸高的原因很多，但官员们认为，缓慢低效的建筑许可流程是重要推手之一。

由于连带责任制使得地方议会对任何可能出现的建筑缺陷都提心吊胆，他们在发放许可和验收时往往要求繁琐、反复审查，以避免将来被追责。这种风险规避心态带来了显著的审批延迟和额外开支。

建筑部长 Penk 表示，新制度将使各环节“各司其职”，地方议会不再生活在诉讼阴影下，建筑许可流程有望大大提速、成本降低。此外，全国BCA职能整合也被寄予厚望，通过统一标准和消除重复审批来提高效率、减少地域间的不一致，这同样能加快项目上马，降低合规成本。

地方议会的负担：连带责任下的赔偿案例

现行连带责任体系下，地方议会常常不得不为他人的过错“埋单”，引发了严重的财政压力。一桩典型案例是2015年皇后镇的 Oaks Shores 公寓楼漏水案：73户业主组成的业主委员会以建筑存在严重防水缺陷为由，将皇后镇湖区议会（QLDC）告上法庭，索赔高达1.629亿纽币。开发商当时已经清盘倒闭，没有出现在被告席上，这意味着整个索赔金额都指向了地方议会和纳税人。

这一案件后来在2022年庭外和解，议会同意支付“数千万纽币”达成调解，具体金额保密。

但据议会提交给政府的报告测算，若真要由地方财政负担全部1.629亿修复费，相当于未来30年每年新增956万纽币债务，并使当地居民年均市政税增加约305纽币（涨幅近10%）。地方议会直言：“这种对纳税人的直接冲击是不可承受的”。

类似的情形在奥克兰等地也屡有发生。奥克兰市长 Wayne Brown 提到，以往一些大型公寓楼的维权索赔额高达数亿纽币，开发商和建筑方抽身后，最终全部变成奥克兰纳税人的负担。事实上，在新西兰臭名昭著的“漏水房危机”中（1990年代末至2000年代初，大量采用劣质外墙系统的房屋发生结构性渗水腐烂问题），众多开发商和施工方通过关闭公司逃避责任，造成地方议会和业主背上巨额维修账单。

支持者观点：效率提升，为纳税人减负

此次改革获得了执政联盟伙伴和地方政府的积极支持。副总理David Seymour举例说：“如果你是一个市议会官员，你清楚自己可能要为整个项目的问题埋单，那么在批准更创新的建筑材料、技术时就会战战兢兢，甚至加以阻挠。其结果就是房屋建造既昂贵又缺乏创新”。

奥克兰市长 Wayne Brown 则称这一改革是“奥克兰纳税人的一大胜利”。Brown认为，新制度下市议会不再充当“兜底冤大头”，可以腾出手来更高效地提供公共服务，而纳税人不必再为开发商和豆腐渣工程买单

。建筑业界也普遍欢迎改革带来的积极影响。新西兰建筑业联合会首席执行官 Julien Leys 表示，责任框架调整将对行业产生“巨大的”正面作用。他预计改革落地后，建筑商将被要求购买强制保险并接受更严格的审查，各方风险重新分配。

反对者与隐忧：业主风险增加？

尽管大方向获得共识，一些反对声音和担忧仍然存在。工党党魁 Chris Hipkins 对改革表示“谨慎欢迎”，他承认现行连带责任规则在2000年代初的新西兰“漏水房”危机后引入，有其历史必要性，如今确实在一定程度上拖慢了建筑项目审批。但他强调“关键在于如何确保消费者保护做到位”，不能让普通房主的权益在新制度下得不到保障。

不少法律和行业专家也对业主可能面临的风险表示担心。资深房地产律师 James Wollerman 举了一个简单例子：假如一栋房子的缺陷中，地方议会和建筑商各被判承担50%责任。在现行连带责任下，业主可以直接向议会索赔100%，不必担心建筑商无力偿付；但在比例责任制下，议会只付它那50%的“份额”，如果建筑商倒闭或失联，那么剩下的50%损失可能只能由业主自行承担。

Wollerman指出，政府虽提到过引入保险机制的可能，但目前来看“保险公司普遍不愿意承保建筑物防水等高风险缺陷”。

配套措施：保险和保修不可或缺

为了防范上述风险，政府在宣布改革的同时也强调会推出必要的配套保护机制。

Chris Penk部长承诺，“房屋拥有者在出问题时将受到保护”，政府正在研究的选项包括强制要求从业人士购买专业责任保险，以及引入住宅质量保修（home warranties）等，类似于澳大利亚现行的安排。

不过，目前新西兰市场上的建筑保修主要由两家行业协会提供：Master Builders和Certified Builders分别针对其成员（经它们认证的建筑商）提供房屋担保计划。这些担保在本质上是一种保险功能，但与正规保险公司不同的是，它们并未受到金融监管部门的监管。

具体来说，这两家协会向业主收取保费，当经认证的建筑商因倒闭或违规导致工程烂尾或房屋缺陷时，再用这笔资金赔付业主。然而，这些协会没有任何保险公司或再保险公司作为后盾，一旦出现大规模索赔潮，赔付能力完全取决于它们自有的资金池。

针对这一现状，Penk表示政府正考虑为这类担保机构设定准入和监管要求，例如“证明自己具备一定的偿付能力和支付潜在索赔的能力。

对此，Master Builders首席执行官 Ankit Sharma 公开表示，他们的精算团队采用了非常保守的风险模型来计提准备金，公众大可放心其履约能力。他对适度纳入监管持开放态度，并坦言如果担保在新体系中扮演更重要角色，那么把行业担保机构纳入一定监管是“成熟且合理的下一步”。

相比之下，Certified Builders首席执行官 Malcolm Fleming 则有些担忧：他支持加强透明度，但担心监管门槛过高会将新进入者拒之门外。

两位行业负责人都强调，任何监管都应“恰到好处”，以避免大幅推高成本。

法律界人士指出，仅有担保机制远远不够。建筑法律事务所 Grimshaw & Co 的合伙人 Gareth Lewis 提醒说，目前这些建筑担保产品往往有很多免责条款，保障范围相对狭窄，当问题出现时房主可能发现某些损失不在理赔范围内。例如，一些担保对每栋房屋的最高赔付额设有上限，对于次生损失、间接损失等也可能免责。

Lewis坚称，如果责任体系改变，政府必须确保那些被赋予主要赔偿责任的一方（如建筑商或其担保人）有足够的财务保障，否则依赖这些担保来保护消费者是远远不够的。对此，Sharma也直言无限度的全面保修在经济上不可行，需要在风险、成本和生产力之间取得平衡。

这凸显出政府需要在消费者保护方面精心设计，既要避免过度加码导致行业成本飙升，又要防止保障不足让房主裸露在风险之中。

新西兰保险协会（ICNZ）表示已就政府转向比例责任制的设想与官员进行了初步讨论，保险业看到了一定商机，但也提醒这种模式会给承保带来挑战，需要进一步研究风险分担机制。Penk部长也承认这是一个“先有鸡还是先有蛋”的问题，各方都希望在看到明晰保障后才愿意承担责任，而没有人愿意率先提供保障而面对不确定风险。

内阁计划在今年晚些时候就新责任体系所需的“支持机制”作出决定，包括强制保险、担保机构监管、甚至中央政府是否直接参与风险承担等方案。可以预见，强制保险制度的设计（例如由谁承保、保费多少、覆盖哪些风险、如何确保理赔能力）将成为改革成败的关键之一。